자유발언(유필선 의원)

  존경하는 여주시민 여러분! 

  시장님과 공직자 여러분! 

  의장님과 동료 의원 여러분! 

  그리고 이 자리를 찾아주신 우리 노인회장님 여러분! 

  그리고 정론직필의 언론인 여러분!

  여주시의원 유필선입니다.

  저는 오늘 “여주시청은 법치행정의 원칙을 견결히 준수하라”는 주제로 자유발언을 하고자 합니다.

  ‘법치행정의 원칙’이란 행정작용은 법에 근거하여 법의 기속을 받아 행해져야 하며 이에 위반하여 시민의 권익을 침해한 경우에는 사법적 구제가 보장되어야 한다는 것으로 헌법의 기본 원리이자 행정법의 기본 원칙입니다.

  법치행정의 내용은 첫째, 법률의 법규창조력입니다. 

  ‘법규’라 함은 국민의 권리·의무에 관한 추상적·일반적 규율을 뜻하고, ‘법률의 법규창조력’이라 함은 오직 입법권을 가진 의회 입법을 통해서만 법규가 창조되어 대국민 구속력을 가진다는 것입니다. 

  따라서 법률의 규정 없이, 법률의 위임 없이 행정은 법규를 창조할 수 없다는 것입니다. 

  지방행정의 경우는 추가로 조례 규정 없이, 조례 위임 없이 지방행정은 법규를 창조할 수 없다는 것입니다.

  둘째, 법률유보의 원칙입니다. 

  행정작용은 법률에 근거해야 한다는 것으로 법률의 직접적 근거 또는 법률의 위임에 의한 법규명령에 근거하여 이루어져야 하며, 지방행정의 경우에는 추가로 조례에 근거하여 이루어져야 함을 뜻합니다.

  셋째, 법률 우위의 원칙입니다. 

  의회 입법에 의해 성립된 법규인 법률, 법규명령, 지방행정의 경우에는 추가로 조례가 행정에 우선하므로 행정은 이에 위반해서는 안 된다라는 것입니다. 

  법치행정에 위배되는 행정행위는 하자의 중대성과 명백성에 따라서 무효 또는 취소의 대상이 됩니다.

  다음은 여주시 체육시설 설치와 운영에 관한 조례(이하 ‘동 조례’로 약칭하겠습니다.)를 위반한 여주시청의 체육시설 사용료 부과 처분 및 징수 행위가 법치행정에 위반되는지 여부에 대한 검토입니다.

  여주시 동 조례의 핵심 내용은 12조에서 65세 이상인 사람, 장애인, 어린이(이하 ‘65세 등’으로 약칭합니다.)에게는 체육시설 사용료를 전액 감면할 수 있다는 것입니다.

  여주시청은 ‘65세 등에게 사용료를 전액 감면할 수 있다.’라는 조례 규정을 무시하고 1천 원을 부과·징수하고 있는바, 이는 조례 규정에 없는 부과 처분 및 징수라는 새로운 법규를 창조하여 유료화를 강행하고 있다라고 판단됩니다. 

  2016두32992 대법원 전원합의체 판결에 따르면 ‘법률에 의한 위임이 없는 한 법률이 규정한 개개인의 권리에 관한 내용, 즉 법규를 시행령으로 변경·보충할 수 없고 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 시행령에 규정할 수 없다.’라고 설시하면서 ‘위 시행령은 무효이고 무효인 시행령에 기초한 처분은 법적 근거를 상실하여 위법, 무효다.’라고 판시한 적이 있습니다.

  여주시청이 65세 등에게 한 사용료 부과 처분은 조례의 위임 없이 시민에게 사용료 납부 의무를 강제하는 법규를 여주시청이 권한 없이 창조한 것으로서 법률에 없는 제재를 시행령이 창조한 것은 법률의 법규창조력 원리 또는 법률유보원칙에 위반하여 그 자체가 무효라는 위 대법원 판례에 비추어 볼 때 법규창조력 위반으로 판단됩니다. 

  「지방자치법」 제153조와 제156조 제1항에 의하면 ‘지방자치단체는 공공시설 이용에 대하여 사용료를 징수할 수 있고, 사용료의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다.’고 하고 있습니다.

  조례로 정하는 것입니다. 

  위 「지방자치법」의 위임을 받아 동 조례는 65세 등에게 사용료 전액 감면 규정을 두었음에도 동 조례와 다르게 사용료 부과 처분을 하는 것은 법률·조례에 근거하지 아니하는 것으로서 「행정기본법」 제8조의 법률유보의 원칙에 어긋나는 위법한 행정처분이라고 판단됩니다.

  조례는 법의 위계 질서상, 이른바 법단계설에 따라 여주시청의 행정규칙이나 내부방침에 우선합니다.

  행정청은 「지방자치법」 제156조 제1항과 여주시 체육시설 설치 운영 조례에도 불구하고 여주시청이 동 조례의 내용과 개정 취지를 무시하고 사용료를 부과·징수하고 있는 것은 「행정기본법」 제8조의 법률 우위의 원칙을 위반하고 있는 것으로 판단됩니다.

  다음은 법치행정 원칙과 관련하여 주목할 만한 두 가지 사례를 소개합니다. 

  감사원은 논산시 종합감사 사례에서 논산시 관광시설 관리 및 운영 조례의 기준대로 사용료를 징수하여야 함에도 불구하고 조례에 규정된 사용료보다 많은 사용료를 1년 6개월 이상 부당 징수한 것에 대해서 시정 요구를 한 바 있습니다. 

  법제처 의견 16-0245에 따르면 ‘조례로 이용료 감면을 정할 수 있으며, 조례가 정하면 반드시 이행하여야 한다.’는 의견제시도 있었습니다.

  다음은 여주시의회 법률자문 의견을 말씀드리겠습니다.

  의회의 조례 개정권에 기해 의회가 수정 가결한 동 조례는 적법하게 성립한 조례이므로 집행부는 이를 준수할 의무가 있다는 점에서 집행부가 동 조례를 무시하고 당초 제출안대로 집행한 것은 의회의 조례 개정권을 침해하는 것으로 보인다는 의견입니다. 

  행정은 법률에 근거하여 이루어져야 하며 지자체의 경우 조례는 당해 지자체에 대해 법률과 같은 효력을 갖고 법 규범으로써 집행부를 구속한다는 점, 집행부가 수정 가결된 조례를 성실히 집행할 의무가 있음에도 조례와 다른 내용으로 행정행위를 하는 것은 이러한 의무 위반이라는 점, 본 건의 경우는 수정 가결된 조례에 반하는 행정행위로 그 근거가 되는 법 규범인 조례를 위반한 위법한 행정행위가 된다는 점을 종합적으로 고려하면 조례에 위반하여 집행부가 제출한 개정안을 토대로 체육시설의 사용료를 부과한 행위는 법치행정의 원칙을 침해하는 위법한 행정행위로 생각된다는 의견입니다. 

  지방행정이 법치의 울타리를 벗어나면 주민의 권리는 침해되고 의회의 견제 기능은 형해화되고 지방자치는 껍데기만 남게 됩니다.

  행정은 조례 위에 설 수 없으며 조례를 무시하는 행정은 법치의 파괴입니다.

  지방행정에서 법치행정의 원칙은 견결히 준수되고 관철되어야 합니다.

  시장님과 여주시청에 요청합니다.

  첫째, 65세 등에 대한 사용료 부과 처분을 직권 취소하여 주십시오. 

  나날이 계속되어지고 그 건건이 계속 증가하는 위법한 사용료 부과 처분에 대한 반성적 성찰과 고려를 통하여 위법 상태를 조속히 해소할 필요가 있기 때문입니다.

  둘째, 65세 등에게 그동안 부당 징수한 사용료 전액에 대하여 납부자들에게 환급 조치를 하여주십시오.

  사용료 부과 처분이 위법이라면 그로 인해 취득한 사용료 전액은 법률상 원인 없이 타인의 재산으로 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 끼치는 공법상 부당이득에 해당하기 때문입니다.

  셋째, 법치행정에 대한 직원 교육 및 조례 이행 여부에 대한 정기점검 체계를 구축하는 등 재발 방지 대책을 마련하여 주십시오.

  재차 강조드리지만, 지방에서의 법치행정의 원칙은 견결히 준수되고 관철되어야 합니다.

  시장님께 신속하고 명확한 시정조치를 재차 요청드리면서, 백범 김구 선생께서 즐겨 쓰시던 서산대사의 한시를 소개하면서 오늘의 자유발언을 마치도록 하겠습니다.

  눈 덮인 밤 광야를 걸을 때는

  감히 발걸음을 어지러이 하지 말라.

  지금 내가 걸어가는 이 발자국은 

  뒤따라오는 사람들의 이정표가 되나니!

  경청해 주셔서 감사합니다.