여주, 준설토의 진실을 밝힌다! - 여주시 준설토 백서...
2017/09/27 23:01 입력
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지난 2010년 4월부터 2012년 5월까지 4대강사업이 진행되면서 여주에는 남한강을 준설하면서 발생된 35,629㎥의 준설토가 농지 등 19개소에 적치됐다.
이로써 여주시는 국가에서 위임 사무로 준설토를 매각하는데 최선의 노력을 기울여 이미 12,506㎥를 팔았고, 올해만도 10,018㎥의 준설토를 판매했다. 이에 따라 현재 13,105㎥의 준설토가 남아있는 상태다.
여주 지역에서 발생한 준설토는 물량이 타시군에 비해 많고 적치된 곳도 방대해 준설토의 조기처분이 필요하다. 따라서 보통·초현적치장에 대해서도 적극 매각 처분했다
준설토가 발생하는 이유?
하천 퇴적물 토사(土砂) 걷어 올려 농지에 적치한 토사가 준설토(浚渫土)...
국가 정부 주요 시책사업으로 추진된 4대강 살리기 사업의 일환으로 추진된 한강살리기사업은 홍수피해 방지는 물론 다기능 보의 설치, 생태계 복원을 위한 하천정비를 목적으로 여주지역인 남한강 하천의 퇴적물인 토사(土砂)를 걷어 올려 여주지역 내 농지에 적치한 토사를 준설토(浚渫土)라고 한다.
 * 4대강 사업을 통해 준설토 발생현황 (단위 : 천㎥)
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이렇게 발생한 여주지역에의 준설토 총량은 35,629㎥규모이고, 준설토의 처리 경위는 ‘4대강 하천 준설토 처리지침’에 따라 한강살리기사업으로 시행했다.
즉 한강에서 발생된 토사의 적치는 발주청(서울지방국토관리청)이 담당하고, 골재적치장 확보와 생산(적치장에서 선별)과 판매 및 관리, 선별과정에서 발생된 잔토처리는 시장·군수가 담당하도록 한 것이다.  
준설토는 국가에서 사업을 시행한 국가하천에서 발생된 부속물로 국가재산에 해당한다. 즉 국가에서 처리해야 하는 국가사무지만 이를 “4대강 하천 준설토처리 지침”에 따라 여주시가 위임받았다. 
따라서 서울지방국토관리청은 여주시와 골재협약서를 체결해 여주시로 이관된  국가사무가 된 것이다.
준설토는 골재와 사토로 구분!
‘골재’는 준설토 중 준설물량의 60% 이상이 모래로 자원으로 이용 가능한 준설토를 지칭!
‘준설토’란 골재와 사토(捨土)를 포함하고 있다. ‘골재’란 준설토 중 준설물량의 60% 이상이 모래로서 자원으로 이용이 가능한 준설토를 말한다. ‘사토’는 자원으로 이용가치가 낮은 준설토로 골재 중에서 자원으로 이용하고 남은 골재를 포함하며, 오니토(폐기물처리대상)는 제외한다.
준설토의 처리는 준설토의 처리 우선순위에 따라 진행하는데 단계별 우선순위로 처리하고 있다. 준설토 처리 우선순위는 1순위로 당해공사에 유용(有用)하고, 골재(60%이상이 모래로서 자원이용 가능한 준설토) 부문은 2순위로 지자체가 골재 선별‧판매‧잔토 처리하거나 지자체가 판매를 기피하는 경우에는 발주기관에서 경쟁입찰에 의해 골재를 판매하도록 하고 있다. 또한 골재(모래 60%이상)외 부문은 당해공사의 공공사업 성토 및 농경지 리모델링사업에 우선적으로 사용 및 사토장 매립에 처리하도록 돼 있다.
골재를 판매해 나온 수익금은 일반회계로 편입할 수 없고, 특별회계로 관리하고 매분기말을 기준으로 정산 및 납부하게 된다. 골재수익금 사용은 하천의 관리에만 사용하도록 하고, 골재수익금 중 100억 원 초과분 사용은 사용용도 및 규모 등 사용계획을 수립 후 서울지방국토관리청과 협의 후 사용해야 한다.
준설토의 매각은?
당초 거래실례가격으로 매각 ⇒ 감정평가가격으로 매각 변경 사유!
‘물품관리법’에 의한 “물품” 판정, 감정평가기관서 결정, 감정가격을 예정가격으로 결정
2010년 사업시행 초기 준설토를 매각하기 시작 할 때는 준설토를 국유재산법상 국유재산으로 보았다.
국유재산법상 준설토는 국가하천에 대한 소유권이 그 구성물인 하천토석에도 미치기 때문에 국유하천과 일체로 보는 것이 타당하다.
준설토 매각은 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 따라 거래실례가격을 예정가격으로 결정하고 매각하게 된 것이다.
현실적으로 준설토는 적정한 거래가 형성된 거래가격이 없으며, 시중에 판매되는 모래, 자갈의 가격 산출 후에 준설토를 선별하기위한 생산원가와 이윤을 제외한 가격을 거래실례가격으로 결정했다.    
따라서 여주시는 사업시행 초기 준설토를 매각할 시점에 준설토를 국유재산으로 보고 국가계약법에 따라 거래실례가격을 계산해 매각 했다. 그러나 지난 2014년 12월 9일 법무부와 기획재정부의 준설토의 법적성격 질의에 대한 답변결과 준설토는 ‘물품관리법’에 의한 “물품”으로 판정된 후에 준설토의 품질시험성분결과에 따라 모래, 자갈 입도분석 후 감정평가기관에서 결정해 준 감정가격을 예정가격으로 결정하게 됐다.
준설토의 매각, 특별법 우선 적용 결정!
감정평가기관의 감정평가 결과에 따라 준설토 예정가격을 결정하고 경쟁입찰 매각 및 수의매각 방법에 의해 매각방법을 결정하고 추진하게 됐다. 공개경쟁입찰의 경우 감정평가 가격에 의한 예정가격으로 공고 후 최고입찰 제출자에게 낙찰된다. 수의매각일 경우에는 타 법률에서 정한 수의계약법령에 따라 매각한다. 즉 물품관리법에 의한 매각이 원칙이나, 타법령에서 정한 수의계약조항이 있을 경우에는 특별법이 우선적용을 받는다.
2011년 대한민국고엽제전우회 수의계약 체결?
국가, 군의회 임대료과다지출 우려, 신속처분 주(主)목적,
관계법령에 근거해 수의계약 체결...
대한민국고엽제전우회는 관계법령에 근거해 ‘특별법’으로 제정된 고엽제법이 타법률에 우선해 수의계약을 할 수 있어 당시 여주군에 지속적으로 수의계약을 요청해 왔다. 준설토(원석)을 콘크리트용 골재로 판매가 가능한 모래, 자갈로 선별 분류 후 판매하여야 하지만 당시 건설경기가 불황이고 운반비용도 과다하게 들어 준설토의 조기처리가 어려운 실정이었다.
또한 국가 및 군의회에서도 임대료과다지출 등을 이유로 수익보다 준설토를 신속히 처분하라는 것이 당시에는 주(主)목적 이었고, 이에 여주군에서는 당시 적치된 준설토의 조속한 처분을 위해 관계법령에 근거해 수의계약을 하게 된 것이다.
* 이와 관련하여 골재수익사업승인을 받지 않아 수의계약 대상 단체가 되지 않는다는 주장도 있으나,  지난 2011년 6월 8일 수의계약 당시에는 고엽제법에 수익사업승인 조항이 없었으며, 계약 후인 2012년 12월 21일에 수익사업 승인조항이 신설돼 신설된 조항을 소급적용할 수 없는 것으로 당시는 법령에 근거한 수의계약을 한 것으로 적법한 계약이었음.
대한민국고엽제전우회와 국유재산법에 의거 수의계약 및 물량변경 추진!
거래실례가격을 산정한 후 수의계약을 체결...
관계법령에 따라 대한민국고엽제전우회와 2011년 6월 8일 보통․초현적치장 3,140,000㎥를 국유재산법에 의한 거래실례가격을 산정한 후 수의계약을 체결하게 됐다.
* 거래실례가격 산정내역(위 거래실례가격 조사방법에 의함)
- 모래 11,000원 – 선별 및 상차 3,670원 – 이윤 1,150원 (10%) = 6,180원
- 자갈 10,000원 - 선별 및 상차 3,840원 – 이윤 1,000원 (10%) = 5,160원
= 6,180원 + 5,160원 = 11,340원 ÷ 2 = 5,670원 ≓ 6,000원으로 매각단가 산정
서울지방국토관리청으로부터 지난 2012년 7월 적치장에 대한 인수인계시 적치된 물량(3,383,730㎥)이 최종 확정됨에 따라 변경 계약하고자 했으나 대한민국고엽제전우회는 침하량, 토량변화율의 물량변동사항은 공공측량이 아니므로 협의에 응할 수 없다며 변경계약을 거부하고, 고엽제전우회는 여주시에 계약에 의한 대금납부를 하지 않았다.
* 보통‧초현 준설토 계약 및 인수인계 현황
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* 준설토 품질시험 및 준설토 법적성격 질의 : 대한민국고엽제전우회는 지난 2012년 준설토의 자체 품질시험결과 준설토 원석의 품질이 콘크리트 골재판매용 부적합 및 세립토(흙(뻘))을 제외한 품질시험으로 매각했다며 ‘4대강 하천 준설토 처리지침’에 따라 모래함량 60%미만인 경우 감정평가에 따른 감정금액으로 변경을 요구하는 민원을 2013년 3월부터 준설토의 품질시험을 요구하여 여주군이 국가공인기관에 의뢰하여 준설토 원석의 품질시험을 실시했다.
* 준설토는 국가물품으로 거래실례가격이 아닌 감정평가기관의 감정가격으로 매매계약을 체결해야 한다는 민원 또한 제기하며 품질시험결과에 따라 생산원가를 산정하고 그에 따른 감정평가를 요구했다. 이에 따라 여주시는 국유재산법에 따라 준설토를 매각했으나, 준설토가 국유재산법에 의한 국유재산인지 물품관리법에 의한 물품인지 법무부와 기획재정부에 질의를 하게 되었으며 그 결과 물품관리법에 의한 “물품”으로 회신되어 이후 이를 적용했다.  
대한민국고엽제전우회 수의계약 변경 사유?
“감사원 감사 수감 자문에 따랐다”
고엽제전우회의 감정가액에 따른 계약변경을 지속적으로 요구하여 2014년 6월 19일 여주시는 이를 변경하기로 내부 결재하고 국가공인기관의 준설토 성분시험결과에 따라 물품관리법에 의한 감정평가기관 2곳을 선정해 감정평가를 실시했다.
보통·초현적치장 준설토 수의계약 적절성에 대한 감사원 감사 수감을 받은 바 있고 감사 수감 시에 고엽제의 변경 요구에 대한 자문결과 준설토의 품질시험에서 모래의 함량이 60%미만이라면 감정평가를 통한 변경계약이 타당하다는 감사수감 질의답변 및 법률자문을 받는 등 수의계약에 대한 변경 계약을 적법하게 한 것이다.
* 2014년 9월 30일 감사원 감사 수감시 질의답변 자문 결과: 적치장 단면절개를 통해 표본샘플을 적절히 추출하여 성분 시험한 결과 ‘4대강준설토처리지침’상 모래함량이 60%이하라면 감정평가를 통한 변경계약이 타당함.
이는 4대강사업의 일환으로 추진된 타 지방자치단체인 충남 공주시의 수의계약 변경사례 등을 참고해 수의계약 후 감정평가금액으로 변경 계약된 사실이 있어 이러한 사실을 준용했다.
이 같은  절차를 거쳐 민선5기인 2013년부터 감정평가 및 품질시험이 진행되어 오던 보통·초현적치장 변경계약과 관련 2014년 6월 19일 변경계약 할 것으로 검토가 완료 됐었고, 이어 2015년 2차 감정평가 결과에 대한 변경은 기 반출된 물량(1,024,085㎥)은 기존 수의계약(㎥당 6천원) 가격으로 확정하고 반출되지 않은 준설토 잔여량(2,359,645㎥)만 감정평가결과 금액(㎥당 2천659원)으로 적정하게 변경되었다.
대한민국고엽제전우회의 감정평가 및 변경 당시인 지난 2011년도 보통·초현지구와 같이 매각한 타 적치장은 골재 전문 업체에 2013년 반출이 완료됐다.  
대한민국특수임무유공자회와 수의계약?
‘특수임무유공자법’에 의한 특별법에 우선하여 수의계약 가능!
2015년 12월 조건부계약서 작성 경위는 이렇다.
지난 2015년 12월 31일 조건부계약서 작성 경위를 설명하면 2015년 초부터 국가보훈단체인 대한민국특수임무유공자회에서도 지속적으로 수의 매각을 요구해 왔다.
대한민국특수임무유공자회는 특수임무유공자예우 및 단체설립에 관한 법률(국·공유 재산의 우선매각 등)규정을 들어 ‘물품관리법’ 또는 ‘공유재산 및 물품관리법’에도 불구하고 물품을 유상 또는 무상으로 대부하거나 양여할 수 있다는 내용을 강조했다.
또한 대한민국특수임무유공자회에 매각할 수 있다는 국가보훈처의 질의 회신한 결과를 사유로 들어 수의매각을 요구해 왔다.
이에 여주시는 관계법령에 따라 수의계약이 가능할 경우와 국가보훈처의 수익사업 승인을 60일 이내에 제출할 경우에 한정해 특수계약조건에 명시하고 조건부 매각계약서를 작성하게 됐다.
이후 질의회신 결과 준설토는 물품관리법에 의한 물품으로 무상 및 유상양여는 불가하며 골재수익사업 승인을 받지 못해 계약상 조건이 성취되지 않기 때문에 특수계약조건에 따라 작성된 계약서는 무효가 된 것으로 이후 계약과 전혀 관련이 없는 것이다.
* 2016년 5.29 이전에는 물품에 관련한 수의계약 법 관련 조항이 전무하여, 국가계약법 제26조 제1항 8호 다목 규정에 따라 2015년 12월 31일 까지 수의계약 가계약을 체결하였으나 준설토의 법적 성격의 해석상 상이로 인해 법무부와 기획재정부에 질의함.
회신 결과 물품관리법으로 회신 받음. 이후 조건부 계약체결 효력이 상실되었고, 2016년 5월 29일 법 신설에 따라 계약체결 함.
* 특수임무 유공자예우 및 단체설립에 관한 법률(약칭 특수임무유공자법) : 국가, 지방자치단체 및 그 밖의 공공단체(이하 "단체등"이라 한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따라 수익사업을 운영하는 특수임무유공자회와 수의계약을 할 수 있다.(2016.05.29.신설)
 * 단체 등이 특수임무유공자회에 직접 물건을 매각 또는 임대하는 경우
 * 물품관리법 : 물품관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
 * 매각의 특례 : 각 중앙관서의 장이나 조달청장은 매각을 목적으로 한 물품이나 불용품을 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 경매 또는 수의계약에 의하여 매각할 수 있다.
수의계약의 요건을 보면 준설토는 ‘물품관리법’에 의한 물품으로 매각의 대상을 규정하고 있으며, 거래실례가격(去來實例價格)이나 감정평가업자의 감정평가가격을 기준으로 정해 수의계약을 할 수 있도록 돼 있다.
수의계약의 요건은 ‘물품관리법’에 따라 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 정하고 있어 이는 ‘특수임무유공자법’에 의한 특별법에 우선하여 수의계약이 가능함을 명시하고 있어 수의계약을 할 수 있다.
양촌적치장 품질시험 조사결과(실내시험 포함 결과보고서)
* 품질시험 결과(준설골재 입도별 골재함유량)-잔골재중 실제콘크리트 가능량 46.37%
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* 품질시험 결과(준설골재 입도별 골재함유량)
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 한편, 양촌적치장의 품질시험 결과 골재함유량 잔골재(모래)의 실내 시험결과에 따라 이용이 가능한 골재량은 콘크리트용 골재이용 범위를 벗어나 미달되고 있다.
양촌적치장 준설토의 성분시험결과 모래량이 64.2%였으나 콘크리트용 잔골재 입도기준 범위 내 콘크리트 골재용으로 이용 가능한 모래 성분은 46.37%밖에
되지 않아 이를 판매할 경우 여주시 수익이 감소하게 되므로 품질기관에서 생산설비 보강으로 입도기준이외의 물량 판매가 가능하도록 시험결과 의견서에 따라 감정기관에서 원가에 반영해 콘크리트용 입도기준 오버물량 모래(미세립토)도 전체 물량을 판매하는 것으로 포함했다.
양촌적치장이 내양, 적금과 감정가격이 다른 이유?
감정평가 의뢰, 골재가격조사 기준 시기가 달라 차이 난다!
감정평가 의뢰 및 골재가격조사 기준 시기가 달라 가격이 내양·적금적치장 기준으로 2천690원에서 4천390원으로 1.63배 상승(1천700원 증가)됐다.
국가공인 감정평가기관의 감정가격으로 예정가격을 정하고 매각시에는 최고가격을 제출한 업체에게 낙찰된다.
예정가격을 기초로 매각시 ㎥당 5천원~6천원 선에 낙찰될 것으로 예상했으나  낙찰업체에서 골재생산능력, 장비보유상황을 고려해 투찰한 것으로 판단된다.
내양·적금적치장의 입찰 매각시 입찰 참여현황은 내양이 7개 업체, 적금이 5개업체 참여했고, 낙찰자 결정은 최고가격을 제출하는 업체에 낙찰된다.
* 내양, 적금 적치장 입찰 참여현황(최저가)
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 준설토의 매각 낙찰 가격은 입찰자의 의도에 따라 다르며, 최저입찰가격 다음가격으로 낙찰(내양, 1.58배, 적금 1.38배)될 수도 있으므로 내양·적금적치장의  낙찰된 금액으로 수익금을 산출하는 것은 적정하지 않다.
* 이와 관련 법원 판결 내용 : 수의계약을 먼저 진행할 경우 입찰절차에 참가하는 업체가 입찰금액을 낮게 제시할 것을 예상하여 입찰절차를 먼저 실시한 것으로 보이기는 하나,
입찰절차에서 낙찰금액이 결정될 경우 이를 반영하여 수의계약의 매도금액이 높게 산정할 수 있다는 기대(실제 낙찰금액이 반영되어 양촌적치장의 1㎥당 감정가액이 2,960원에서 4,830원으로 변경)와 협의기간을 고려하여 수의계약을 진행하였고, 입찰자중 1㎥당 4,300원(부가세제외 3,909원) 참여한 업체도 존재함.
※ 위 판결과 같이 예정가격 대비 낙찰금액의 결과를 알 수 없으므로 수익금 산정을 최고가로 산정하는 것은 맞지 않음.
* 내양낙찰가 대비 133억, 적금낙찰가 대비 96억 손해를 보았다는 주장에 대하여 준설토의 가격은 최고가로 산정하여 수익금 계산을 할 수 없으며,
양촌지구의 감정가액 증가율 1.63배는 감정가액 대비 내양 입찰 투찰자 최저가 다음가격은 1.58배, 적금 입찰 투찰자 최저가 다음가격은 1.38배보다 오히려 더 높은 수치다.
위 판결과 같이 입찰 후 수의계약을 하여 입찰시 낙찰가격이 높게 되었으며, 수의계약을 먼저 진행 후 입찰을 하였을 경우 낙찰가격은 오히려 떨어지게 되는 것이다. 법원 판결도 최저가 입찰자의 존재도 인정하고 있으므로 수익금의 산정을 개개인의 입맛대로 임의로 할 수는 없다.
* 감정평가액을 수의계약금액으로 매각하는 근거 : 국가로부터 위임받은 준설토는 ‘4대강 하천 준설토 처리지침’에 따라 골재를 판매하며, 처리 등은 위임받은 기관(국가위임사무)이 담당하고 골재라 함은 모래함량이 60%이상을 말하며 준설토(원석)의 감정가격은 국가공인 감정평가기관과 국가공인 품질연구원에서 준설토의 품질시험 성분(모래, 자갈 함량)을 시험 후 골재생산원가를 제외한 금액을 감정평가금액으로 산정하고 예정가격으로 결정한다.
물품관리법에 따라 감정평가기관의 감정가격이 예정가격으로 예정가격을 수의매각 가격으로 정하는 것이 법률의 통상적 해석이다. 따라서 감정평가기관에서 결정한 예정가격이 수의매각 가격이 되는 것이다.
적금적치장 계약해지는? 
적금적지창은 4월 25일 한국자산관리공사 전자산처분시스템 입찰공고하고 2017. 5.17 개찰을 실시해 25,016,514천원에 응찰한 대백건설(주)을 낙찰자로 지정하고, 2017.5.31에 매각단가 8,880원/㎥(물량 : 2,817,175㎥)로 정해 계약을 체결했다.
이후 여주시는 계약상대자에게 계약에 따라 3회에 걸쳐 1차분 대금 납부를 안내했으나 계약이행을 하지 않아 계약위반으로 계약해지를 통보하게 됐다.
적금적치장 계약해지 재판 결과 : 수원지방법원 여주지원 제2민사부 결정-채무자(여주시)가 2017.5.2. 여주시 남한강사업소 제2017-2호로 공고하고 2017.5.17. 실시한 ‘한강준설토(원석) 매각계약의 효력을 정지한다.
주요 내용은 채권자인 대백건설주식회사가 채무자인 여주시와 적금적치장 준설토 계약을 체결했다. 그러나 대백건설 주장은 수의계약의 진행과정을 숨긴 채 채권자(대백건설주식회사)와 계약을 체결한 바, 이는 채무자가 계약상 우월적 지위를 악용했거나, 부작위에 의한 기망행위라고 주장함. 따라서 이 계약이 무효 또는 취소사유가 있어 채권자(여주시)는 가처분을 구한다고 했음.
이에 대해 수원지방법원 여주지원 판단은 채권자(여주시)가 제출한 소명자료만으로는 이 사건 계약에 무효·취소사유가 있다고 보기 어려우므로 피보전권리에 대한 소명이 부족하다고 판단했다. 또한 수의계약의 목적물인 준설토의 1㎥의 단가를 단순히 산술적으로 계산하여 이 사건에 무효·취소사유가 있다고 볼 수 없다고 판단함. 또한 채무자가 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 위법한 행위 또는 부작위에 의한 기망행위를 통해 채권자와 계약을 체결하였다고 단정하기 어렵다고 판단함.
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